Política Exterior de Chile en perspectiva histórica. Aprendizajes del pasado y desafíos del gobierno de Gabriel Boric.

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Escrito por Felipe Garrido Muñoz

Publicado en 24 febrero, 2022

Faltando pocos días para el cambio de mando entre Sebastián Piñera y Gabriel Boric, tanto en Chile como en el extranjero se preguntan qué tanto cambiará nuestra manera de relacionarnos con el mundo. Nuestra política exterior no está exenta de profundas transformaciones, al igual que toda la institucionalidad chilena.

Las tres últimas décadas estuvieron marcadas por una política exterior abierta, con Chile muy integrado a las redes globales de comercio a través del multilateralismo y adhiriendo a los valores del orden liberal[1]. Hay muchas condiciones que se combinaron para que dicha política exterior fuera estable en el tiempo, pero lo sintetizaré de la siguiente manera: la coherencia entre el consenso político interno de Chile y su compatibilidad con el contexto global.

Antes de explicarlo brevemente, es importante decir que no siempre se produce esta coherencia. El profesor Manfred Wilhelmy analizó la política exterior chilena del siglo XX, y muestra -entre otras cosas- que esta condición puede verse afectada por un gobierno de turno, sistema político o la influencia de otros grupos de interés[2].

En este caso, Chile tuvo un consenso interno con respecto a su política exterior. Tras los largos años de dictadura, la derecha y la centroizquierda chilena aceptaron tácitamente un tándem inseparable: democracia y libre comercio. Las grandes diferencias políticas se movían dentro de ese marco común, aceptando que el crecimiento del país requiere un libre mercado abierto con el mundo, y profundizar el compromiso con la democracia a nivel global. El contexto histórico nacional ayudó a generar este consenso, porque la dictadura había sido derrotada cultural y electoralmente, al igual que las posiciones marxistas que no creían en una transición pacífica e institucional.

Pero este consenso probablemente no habría sido duradero si no hubiese estado acompañado de la compatibilidad externa. Los principios asumidos por la política exterior chilena fueron coherentes con los principios predominantes en el mundo por esos mismos años. Cuando Pinochet dejaba el poder, la mayoría de los regímenes autoritarios ya eran cosa del pasado en otras latitudes, mientras tanto el socialismo veía literalmente cómo sus ideas se derrumbaban en el muro de Berlín. En el mundo entero parecía obvio e indiscutible el tándem democracia y libre mercado, era el triunfo arrollador del orden liberal.

Chile llevaba algunas décadas de incompatibilidad externa, pues, ni el gobierno de la Unidad Popular ni la dictadura tuvieron una buena expedición en la política exterior. El presidente Salvador Allende intentó buscar aliados ideológicos como la URSS, China, Corea del Norte y Cuba, pero le tocó un mal momento para eso. El contexto global era de distención entre soviéticos y Estados Unidos, razón por la cual los referentes socialistas le dieron poca importancia (y poco apoyo) a la vía chilena al socialismo, a excepción de Cuba. El caso de China es el más humillante, porque si bien aportó con un crédito nominal al gobierno de la UP, a la larga tendrían mejores relaciones comerciales con Pinochet.

Los bloques socialistas y capitalistas habían dejado de hostigarse mutuamente y aseguraron un radio de influencia geopolítico para cada uno, y el Chile de Allende estaba en el radio de influencia equivocado. Probablemente si la elección de Allende hubiese sido una década antes, su política exterior habría sido un poco menos incompatible.

Curiosamente a Augusto Pinochet le pasó algo parecido. Si bien, el golpe de Estado en 1973 contaba con el respaldo y apoyo internacional, como Estados Unidos o Brasil, no pasó lo mismo con la prolongación del régimen. Los militares chilenos, orgullosos por haber extirpado el cáncer marxista tan radicalmente, esperaban un respeto internacional mayor al que obtuvieron, e inicialmente buscaron proyectarse al mundo como un régimen con visión internacional. El propio Pinochet describía su idea de gobierno como

(…) un nacionalismo chileno de vocación universalista, que deberá conjugar simultáneamente una tradición histórico-cultural que nos liga a la civilización occidental y europea, con una realidad geoeconómica que, recogiendo e incorporando esa misma tradición, proyecta a nuestro país dentro del continente americano (…) a la vez que abre perspectivas insospechadas hacia otras civilizaciones y culturas a través del Pacífico[3].

La realidad es que Chile perdió más redes de las que ganó desde el punto de vista diplomático. Lejos del “nacionalismo con vocación universalista”, el régimen se enfrentó muy pronto a los organismos internacionales por acusaciones de violación de derechos humanos. En 1978 se realizó la “consulta nacional”, un referéndum en cuyo voto se debía elegir entre estará a favor del gobierno de Chile o estar a favor de los organismos internacionales, una suerte de “Chile contra el mundo”.

El quiebre con el gobierno del republicano Ronald Reagan es quizá lo más simbólico, pero habría que agregar problemas con Europa, conflictos con otros regímenes autoritarios y antimarxistas como la dictadura argentina de Jorge Rafael Videla, o bochornos internacionales como el “filipinazo”, donde el mandatario chileno tuvo que cancelar su aterrizaje en Filipinas en pleno vuelo porque allá se arrepintieron de recibirlo (bajo presión norteamericana).

Pinochet comprendió tarde que, en los hechos, la guerra fría ya había terminado en los años ochenta, y que la autovalidación interna de “eliminar al enemigo interno”, ya no tenía coherencia ni validez con lo que ocurría afuera, al contrario, su figura se transformó rápido en una carga para el ideal de democracia que necesitaba proyectar el orden liberal encabezado por Estados Unidos.

En ambos casos -Allende y Pinochet- el problema es que se asumió una política exterior que estaba desajustada del contexto internacional. Mientras el mundo comenzaba a ordenarse en torno al tándem democracia y libre comercio, en Chile, la política exterior seguía siendo un juego con criterios ideológicos, difíciles de compatibilizar en un mundo sin guerra fría.

Todo esto revaloriza la compatibilidad externa que consiguió la política exterior chilena a inicios de los noventa, y que le permitió ser parte del mundo, ocupando un lugar relativamente importante en él. Los beneficios para Chile fueron innegables, pues, el acceso a mercados y culturas extranjeras abrieron más oportunidades aquí más que en la mayoría de los países de la región. Sin embargo, debemos constatar que la coherencia entre consenso interno y compatibilidad externa ha terminado definitivamente en esta segunda administración de Sebastián Piñera. Ha terminado un ciclo.

Las señales del término de este viejo ciclo son múltiples, y vienen tanto de la sociedad como del propio gobierno saliente. En la sociedad hay un cambio cultural notorio, pues, vemos que existe un aumento de interés en la política exterior. Hace treinta años nadie se manifestó en contra de un tratado de libre comercio, pero actualmente los temas como el TPP-11 o el acuerdo de Escazú, son de debate público. Ya no existe consenso interno de que el multilateralismo por sí mismo es bueno para Chile, sino que se deben agregar otros criterios, por ejemplo, medioambientales.

Por parte del gobierno, lo que hemos visto es una pérdida de orientación y reputación internacional como en ningún otro gobierno desde el retorno de la democracia. En solo cuatro años nuestra política exterior vivió bochornos como la cancelación de la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica del Asia Pacifico (APEC) a realizarse en Santiago en noviembre del 2019 y el traslado de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (COP-25) de Santiago a Madrid. Conferencia, dicho sea de paso, donde Chile terminó muy cuestionado por otros participantes.

También vimos grandes volteretas respecto del acuerdo de Escazú, que promovió el propio Piñera en el pasado, pero que luego la cancillería decidió no adherir, argumentando que limitaría la soberanía nacional al aceptar la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, luego cambiaron el argumento, sosteniendo que la suscripción al acuerdo no sería necesaria dado que el país ya contaría con una institucionalidad ambiental que garantiza los derechos y obligaciones establecidos en el acuerdo.

Algunas decisiones venían planificándose desde la campaña, como la idea de disminuir la presencia internacional para reducir costos financieros, como en seguridad internacional. En medio del 2020 se conoció la decisión de suspender y limitar la participación de nuestro país en una serie de operaciones de paz y de observación de las naciones unidas. Otro ejemplo es el fallido intento de cierre de embajadas de Argelia, Siria y tres países europeos: Dinamarca, Grecia y Rumania, mientras se negociaba la modernización del Acuerdo de Asociación precisamente con la Unión Europea.

Es importante recordar la no firma del Pacto mundial de migración suscrito en Marrakech en diciembre 2018, supuestamente para controlar internamente y de mejor manera los procesos migratorios, o el denominado “Cucutazo” en febrero 2019, donde Piñera quiso proyectarse como líder internacional emplazando a Nicolás Maduro, pero que tuvo escaso efecto, porque pronto tendría sus propios problemas con el estallido social chileno.   

En suma, el actual gobierno saliente muestra un claro déficit de conducción política, confusión, e incluso abandono de deberes, teniendo como guinda de la torta la renuncia de Andrés Allamand a su cargo en medio de una crisis migratoria. Probablemente, en este barco hundido, el único mueble que podrá salvar Sebastián Piñera en materia internacional será la rápida vacunación contra el COVID-19, que lo posicionó como uno de los países más activos en su compra y distribución.

Más allá de la falta de orientación del gobierno, la realidad es que el contexto global tampoco ayuda. Así como en Chile hemos visto la ruptura del consenso interno, también hay una ruptura de los valores y principios que le daban sentido al sistema internacional, y por eso, hoy buena parte de las instituciones internacionales son cuestionadas.

Sin consenso interno y con un contexto global difícil de leer, ¿qué política exterior debe asumir Chile? ¿Qué clase de compromisos deberíamos asumir y cuales no? Podemos encontrar algunas ideas en el libro “Nuevas voces de política exterior. Chile y el mundo en la era post-consensual”, cuyos artículos son escritos por académicos y expertos afines al gobierno entrante de Gabriel Boric. Además, muchas de estas ideas están incorporadas en su programa de gobierno. 

Lo más destacado es la necesidad de fomentar una política exterior turquesa, es decir, con un paradigma de desarrollo que tenga mirada ambiental progresista, con políticas para el cuidado de la tierra y océanos. En la práctica, se sugiere crear una red de transporte regional que fomente las Energías Renovables no Contaminantes (ERNC), más financiamiento para el cuidado de los océanos y parques naturales, cerrar las termoeléctricas a carbón, firmar el acuerdo de Escazú, fortalecer las políticas de conservación (ley de protección de glaciares), poner fin a las zonas de sacrificio y crear una nueva institucionalidad ambiental[4].  

Por otro lado, se propone una política comercial con desarrollo inclusivo. Esto quiere decir concretamente: facilitar el comercio electrónico, favorecer mayoritariamente a las PYMES y elevar estándares ambientales y de género en los acuerdos. Otro aspecto clave de esta política comercial, es la diversificación geopolítica (se sugiere fortalecer lazos con China e India)[5].

También se aborda una política migratoria con el ser humano como eje. Esto implica tener visados más flexibles y aplicar otros mecanismos de regulación, como la Convención Internacional sobre la Protección de todos los trabajadores, migrantes y sus familias, el cual no ha sido firmado por Estados Unidos ni Europa[6].

En general, durante todo el libro se abordan los desafíos del multilateralismo y la necesidad de reafirmar su vigencia; un compromiso con el derecho internacional y los derechos humanos; una política exterior feminista, que eleve los estándares de género en la representación internacional y en los aspectos en que las mujeres se ven más afectadas; una política exterior plurinacional, abriendo más espacios de paradiplomacia, con más autonomía regional o municipal, y presencia de actores no estatales como las universidades; una política exterior moderna, digital y más cercana a la ciudadanía; y una política exterior de cooperación, con énfasis en América Latina.

Por supuesto esto es apenas un resumen, pero que da cuenta de una orientación progresista en diversas áreas de la política exterior. Existe un diagnóstico de crisis, y una propuesta que busca atender las nuevas prioridades de la ciudadanía.

Para anticiparnos a las dificultades que conlleva implementar una agenda internacional de estas características, es importante mencionar al menos tres cosas.

Lo primero, es que estas orientaciones y propuestas son muy potentes por separado, pero tienen problemas cuando se combinan en un escenario específico. Por ejemplo, ¿cómo conciliar el cierre de termoeléctricas a carbón con la mayor autonomía paradiplomática subestatal, cuando las comunidades locales se oponen? No es un caso hipotético. Esto ocurre en Magallanes, donde tras el cierre de la mina Invierno en Isla Riesco, los sindicatos y la comunidad local en general se manifestó contraria a la decisión, llevando el caso a la comisión de minería en el parlamento[7]. Los diputados del Frente Amplio que integraban esa comisión expresaron la necesidad de acelerar el cierre de estas termoeléctricas en Chile, y mientras tanto, cubrir la necesidad energética comprando a otros países, pero ¿qué sentido tiene esto si en otros países las políticas ambientales son menos exigentes que acá? Es una ecuación en la cual estaríamos aumentando la contaminación en el mundo en vez de disminuirla, y de paso, dejamos una comunidad chilena sin su principal actividad económica.

Algo parecido podría ocurrir con la legislación relativa a migración, donde las autoridades locales podrían tener posiciones muy diferentes a las del gobierno, considerando la actual crisis en el norte del país, ¿qué primará en ese caso, la migración con el ser humano como eje o la autonomía regional paradiplomática? Evidentemente en todos estos casos habrá que buscar un equilibrio, pero estas situaciones dan cuenta de potenciales problemas de agenda.

Por otro lado, no se abordan con detalle las opciones de adherir al TPP11 o CPTPP, especialmente considerando que ambos cubren con aspectos que el libro propone como importantes, como la digitalización, la revalorización del multilateralismo y la diversificación geopolítica. Sabemos que el gobierno entrante postula un Estado proactivo en materia de industrialización y desarrollo económico, por lo cual muchos tratados de libre comercio, incluyendo estos dos, serían una amenaza. Esto nos deja la pregunta ¿cuáles serán los límites de la política de industrialización entre desarrollo nacional e internacional? Aún no tenemos señales de cuáles serían las áreas de desarrollo industrial nacional y cuales quedarían abiertas.

Por último, tenemos el problema de la coherencia entre consenso interno y compatibilidad externa. Siguiendo el mismo caso anterior, ¿cómo se explicaría el rechazo a estos acuerdos, en un mundo cuya tendencia es la creación de macrozonas económicas? Más allá de los cuestionamientos legítimos a los tratados internacionales, el riesgo de quedar fuera del sistema es un factor que tendrá que considerarse, dadas las características de estos, porque tienden a constituir bloques fuertes que con alta probabilidad acapararán los mercados. En relación con la migración, ¿tiene algún efecto que Chile adhiera a nuevos mecanismos de regulación migratoria si la Convención Internacional sobre la Protección de los migrantes y sus familias, no ha sido firmado por los países que tienen más inmigrantes? Los temas internacionales como el cambio climático, la migración y el comercio, son áreas que necesariamente deben revisarse en coordinación y cooperación internacional, lo cual suele enredar las propuestas de los gobiernos entrantes, por eso es importante ser compatibles con el mundo y no repetir problemas del pasado.

El desafío del gobierno de Gabriel Boric es doble, porque debe primero coordinar todos los principios y orientaciones declaradas para una política exterior progresista, crear una agenda que pueda cumplir, pero, además, debe hacerlo en un contexto de pocas certezas internacionales, en un mundo en constante cambio, y con múltiples conflictos a punto de estallar. La tarea no es fácil, y en cualquier caso, se requiere una ciudadanía involucrada cada vez más en los temas internacionales, una ciudadanía cosmopolita activa y conciencia global.


[1] Nye, Joseph. “Will the Liberal Order Survive? The history of an Idea”. Foreign Affairs, Vol. 96. 2017.

[2] Wilhelmy, Manfred. “Hacia un análisis de la Política Exterior chilena contemporánea”, 1979, pp. 440-471.

[3] Augusto Pinochet. Camino recorrido, memorias de un soldado. Santiago. Instituto de geografía militar 1990.

[4] Carrasco, Camila; Glatz, Pedro. Nuestra casa está en llamas. Una política exterior turquesa para responder a la crisis climática. En. “Nuevas voces de política exterior. Chile y el mundo en la era post-consensual”. Fondo de Cultura Económica. Santiago. 2021, pp. 205-216.

[5] Nazal, Pulina. El futuro de la política comercial de Chile y su impacto para un desarrollo inclusivo. En: Op. Cit. Pp. 251-263.

[6] Yaksic, Miguel. Migraciones internacionales: el ser humano como eje central de la política exterior. Op. Cit. Pp. 227-237.

[7] El Pingüino. “A un año del cierre de Mina Invierno”. Disponible en: https://elpinguino.com/noticia/2021/04/18/a-un-ano-del-cierre-de-mina-invierno

Autor/a

  • Felipe Garrido Muñoz

    Profesor de Historia, Geografía y Ciencias Sociales, Lic. En Historia con mención en Ciencia Política PUCV. Magister en Relaciones Internacionales CEAL-PUCV. Prof. Agregado PUCV. Analista Olympo Consultores.

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