La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es una organización político-militar destinada a promover la seguridad colectiva de sus 30 miembros. Su origen, en 1949, se remonta a la etapa más álgida de la Guerra Fría, cuando la posibilidad de una confrontación militar con la URSS en Europa parecía un escenario altamente probable. La Guerra Fría concluyó en 1991, pero ya en los años previos, como consecuencia de las transiciones a la democracia en Europa del Este y la reunificación de Alemania el escenario de confrontación entre bloques (OTAN – Pacto de Varsovia) en Europa se había diluido. Era un escenario que hacia previsible la desaparición de la OTAN, pero esta no solo se mantuvo sino que se amplió, incluyendo a países que habían formado parte del Bloque Soviético. En los años de Trump en la Casa Blanca, la OTAN corrió el riesgo mas serio en su existencia, paradojalmente, por decisiones de quienes habían definido la arquitectura del sistema internacional que funcionó durante el casi medio siglo de Guerra Fría. Como sabemos, Vladimir Putin ha esgrimido como justificación de la invasión a Ucrania la amenaza de la expansión de la OTAN[1] en la esfera de influencia histórica de Rusia. En este artículo queremos examinar la evolución de la OTAN y los efectos del conflicto en Ucrania.
De los orígenes a la Postguerra Fría
A menudo se piensa que la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) se fundó por interés de USA dentro de una estrategia global denominada “Contención”[2], que suponía una serie de pactos político-militares cuya función era “contener” el expansionismo soviético en el mundo. La OTAN era uno de estos pactos que junto a otros como el TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca) o el SEATO, tenían esa función; pero eso sólo es parcialmente correcto. La creación de la Alianza fue parte de un esfuerzo más amplio para cumplir tres propósitos: disuadir el expansionismo soviético, eliminar el resurgimiento del militarismo nacionalista en Europa a través de una fuerte presencia norteamericana en el continente y fomentar la integración política europea. En estos objetivos coincidían también los intereses europeos[3], el primer Secretario General de la OTAN, el británico Lord Ismay, lo sintetizó de la siguiente manera: “El objetivo de la OTAN es tener a los rusos fuera, a los alemanes abajo y a los norteamericanos dentro “
Los estados europeos necesitaban garantizar su seguridad antes de comenzar a hacer avanzar el proceso de integración que culminaría en la Unión Europea. Con este objetivo, varias democracias de Europa Occidental se unieron para implementar proyectos europeos de cooperación militar; pero al final, se concluyó que sólo un acuerdo de seguridad verdaderamente transatlántico podría disuadir la agresión soviética y al mismo tiempo prevenir el resurgimiento del militarismo europeo. En consecuencia, después de muchas negociaciones, el Tratado del Atlántico Norte se firmó el 4 de abril de 1949 entre 10 países europeos más Canadá y USA. En el conocido Artículo 5, los nuevos Aliados concordaron en que “un ataque armado contra uno o más de ellos … será considerado un ataque contra todos ellos” y que en consecuencia, cada Aliado tomaría “las acciones que considere necesarias, incluyendo el uso de la fuerza armada”. Posteriormente se incorporarían Grecia y Turquía (1952) Alemania Federal (1955) y España en 1982. Con el fin de la Guerra Fría, en 1999 se incorporaron tres ex -miembros del Pacto de Varsovia: Hungría, Polonia y la República Checa. Otros 4 países de Europa del Este se integraron el 2004 y también los tres Estados Bálticos (Estonia, Letonia y Lituania). El 2009 se incorporaron Albania y Croacia, Montenegro en 2017 y finalmente Macedonia en el 2020 (ambos parte de la ex Yugoslavia). A comienzos del 2022, eran 30 países. Recientemente, dos históricos neutrales, Suecia y Finlandia decidieron incorporarse a la Alianza en un proceso directamente vinculada a la invasión a Ucrania. [4]
Tras el fin de la Guerra Fría la amenaza inicial ya no se percibía como tal y la OTAN debió adaptarse. Se estableció el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (rebautizado como Consejo de Asociación Euroatlántico en 1997). Este foro se convirtió en un mecanismo de consulta con los vecinos de Europa Central, del Báltico, Europa del Este y Asia Central. La cooperación también se extendió hacia el sur: En 1994, la Alianza fundó el Diálogo Mediterráneo con seis países mediterráneos no miembros: Egipto, Israel, Jordania, Mauritania, Marruecos y Túnez. Argelia también se unió en 2000. El rol de la OTAN se puso a prueba con la disolución de la Ex Yugoslavia. Allí, el colapso del comunismo dio paso a la violencia étnica y genocidio. La Alianza decidió actuar. Inicialmente de una manera muy limitada (embargo naval y exclusión aérea), pero finalmente, la Alianza llevó a cabo una campaña aérea en septiembre de 1995 que jugó un rol importante en la finalización del conflicto. En 1998 el conflicto se reprodujo en Kosovo. Tras el fracaso de los esfuerzos internacionales para resolver la crisis, la OTAN llevó a cabo ataques aéreos durante 78 días con el objeto de permitir que una fuerza multinacional de mantenimiento de la paz entrara en Kosovo y cesara la limpieza étnica en la región. Posteriormente se llevó a cabo el despliegue de una Fuerza multinacional de la OTAN (KFOR) que aun hoy está desplegada en Kosovo. Fue la primera y única acción militar de la OTAN en Europa.
En la Cumbre de Londres (1990), la OTAN decide evolucionar hacia nuevas tareas: la Gestión de Crisis y la Seguridad Cooperativa, que ganan terreno a la misión tradicional de Defensa Colectiva. El atentado a la Torres Gemelas (2001) induce otros cambios. La Alianza, que por primera vez invoca el Artículo 5 de defensa colectiva tras ese ataque, reorienta la definición de área de operaciones (tradicionalmente Europa) hacia otras áreas estratégicas, desarrollando capacidades expedicionarias para contribuir a la lucha de la comunidad internacional contra el terrorismo, así como para la gestión de crisis fuera del área de responsabilidad histórica de la Alianza. Esta visión de la OTAN queda consolidada en el Concepto Estratégico de Lisboa (2010), pero que pierde vigencia apenas cuatro años después con la anexión de Crimea por parte de Rusia (2014). Esa crisis impulsa un tímido proceso de adaptación de la Alianza Atlántica, que asume la necesidad de revitalizar su dimensión defensiva tradicional. En Julio del 2018, el Pdte. de Francia Emmanuel Macron, para describir la situación de la OTAN, usó la frase muerte cerebral; con ello se refería a la perdida de sentido de la OTAN y a la pérdida de seguridad de los europeos respecto del compromiso del Gobierno de Trump con el principio de la seguridad colectiva. Trump, junto con amenazar con el retiro de su país de la OTAN, se había referido de manera insistente al hecho de que los países europeos debían pagar por su seguridad a EEUU, porque gastaban demasiado poco en defensa. En efecto, prácticamente ningún país cumplía con el compromiso de destinar 2% PIB a defensa. En la cumbre de Londres (2019) se inició el proceso de desarrollo de un nuevo Concepto Estratégico (Iniciativa OTAN 2030) y se generaron compromisos de financiamiento adicional. Con la llegada de Biden a la presidencia y la Cumbre de Bruselas (Junio, 2021)[5] esa situación de tensión en las relaciones transatlánticas fue superada, aunque algunas áreas de fricción no han sido del todo resueltas[6].
La Guerra de Ucrania y sus efectos para la OTAN
Como hemos señalado en otro artículo, la invasión a Ucrania generó no solo cambios en la OTAN, sino que cambió sustancialmente la perspectiva de los europeos sobre su propia seguridad. Paralelamente, la crisis de Ucrania generó efectos negativos múltiples sobre las economía de la UE ya sobrecargada por la recuperación económica en la post-pandemia. La evidencia de este cambio es múltiple y por razones de extensión nos centraremos aquí solo en dos áreas: La incorporación de Suecia y Finlandia a la OTAN y la Cumbre de Madrid.
Suecia y Finlandia fueron neutrales históricos, pero por razones diferentes. Suecia, tras las guerras napoleónicas asumió la neutralidad como una cuestión identitaria. Su mayor contendor fue Rusia hasta la época de Pedro el Grande. Esa decisión le permitió a Suecia concentrarse en un desarrollo industrial autónomo exitoso y en el largo plazo poder financiar su estado de bienestar. Durante la II Guerra Mundial Suecia logró sostener su neutralidad a cambio del compromiso de mantener envíos regulares de mineral de hierro a Alemania. Durante la Guerra Fría, Suecia mantuvo esa posición de no alineamiento pero paralelamente desarrolló una importante capacidad disuasiva y una muy eficiente industria de defensa. El caso de Finlandia es distinto. Finlandia fue sucesivamente parte del reino de Suecia y del Imperio Ruso. Logró su independencia como consecuencia de la Revolución Bolchevique y el apoyo de los alemanes (1917-1918). En 1940, Rusia invadió Finlandia y tras una heroica y eficiente defensa finlandesa, se llegó a aun acuerdo de paz que obligó a Finlandia a cesiones territoriales que garantizaran para la URSS la seguridad de Petrogrado / Leningrado y su entorno. Durante la guerra, Finlandia fue beligerante contra la URSS, pero no contra los Aliados. Tras la guerra, Finlandia debió firmar una paz por separado y un acuerdo complementario (TCAM 1947 / 1948) que la obligó a mantener la neutralidad[7]. Mantuvo su independencia, pero en una condición en que la política finlandesa no podía afectar intereses soviéticos (“finlandización”).
Sin embargo, tras el fin de la Guerra Fría y particularmente con su incorporación a la UE (1995), la política de neutralidad estricta comenzó a desplazarse tanto en la participación activa en la Política Europea de Seguridad Común (PESC) como en diversas formas de cooperación militar con la OTAN[8], aunque manteniendo siempre la decisión última de no ser parte de la Alianza. En ambos casos, la incorporación a la UE tenía un obvio componente económico, pero en el caso de Finlandia además hubo consideraciones geopolíticas: Finlandia tiene una frontera común con Rusia de mas de 1300 Km. Otra razón importante para cooperar con la OTAN fue el tema de los costos de la disuasión. En la década del 60, Suecia gastaba 3.8% PIB en defensa y 2.2% PIB hasta 1990. El presupuesto en defensa cayó a 1.2 %PIB en 2010 y se mantuvo en ese monto hasta el 2020. En el caso de Finlandia el presupuesto se mantuvo relativamente constante: desde los años 60s a la fecha el gasto ha fluctuado entre 1.8 y 1.5%. ¿Que es lo que cambió en la opinión pública y en las elites de ambos países en términos de su incorporación definitiva a la OTAN?. La respuesta es simple y obvia: La Guerra de Ucrania y la imagen de Rusia como amenaza. No deja de ser paradojal que algunos análisis occidentales estimaban aun a fines del 2020 que si bien en el mediano plazo era probable la incorporación de Suecia, estimaban inviable el ingreso de Finlandia, particularmente por el sostenido rechazo en su sociedad civil (64% en contra según encuestas aun en 2021), lo cual es también indicativo del impacto que la guerra de Ucrania tuvo en la opinión pública finesa[9].
¿Que le aportarían ambos países a la OTAN? Suecia posee poco más de 10 millones de habitantes frente a los 5 millones de finlandeses. Ambos tienen una cooperación en materia de defensa muy articulada, con iniciativas a nivel bilateral que mantienen desde 2015, como de la participación de ambos en el Foro de Defensa Nórdica (NORDEFCO). Suecia posee un ejército de 23 600 efectivos y 11 200 reservistas. Por su parte, Finlandia tiene 23 000 efectivos. La mayor contribución militar de Suecia y Finlandia a la OTAN reposaría en su poder aéreo. Ambas naciones sumarían la nada despreciable cantidad de 120 aviones de combate muy modernos (Saab Gripen NG suecos y F16 finlandeses que serán reemplazados próximamente por cazas F35 de Quinta Generación) y un soporte terrestre que les permite incluso operar desde estructuras viales normales y no solo de bases aéreas. Desde el punto de vista geopolítico en cambio el aporte para la OTAN es muy importante. Aumenta sustantivamente el control de la Alianza sobre del Báltico y por tanto limita la operacionalidad de los submarinos soviéticos y de la base naval de Kaliningrad. El hecho de que Finlandia y Rusia compartan una frontera de más de 1300 KM es otra paradoja: Uno de los argumentos de Putin para invadir Ucrania era la posibilidad que Ucrania acercara la frontera de la OTAN a Rusia, ahora Rusia tendrá una frontera con la OTAN mucho más extensa en un área que históricamente fue muy estable; pero que obligará ahora a Moscú a destinar más recursos militares para proteger su flanco norte y la Península de Kola, lugar de emplazamiento histórico de buena parte de su arsenal nuclear, así como también de los puertos de Murmansk y Severomorsk, bases de la Flota del Norte.
Como sabemos, la solicitud de incorporación de ambos países fue inicialmente vetada por Turquía con el argumento de que ambos países otorgan protección a miembros de organizaciones kurdas (PKK) que tanto Turquía como la UE califican como terroristas, pero la agenda de Erdogan siempre es más compleja y presumiblemente había otras razones para una posible negociación de cara a las próximas elecciones en Turquía; finalmente se logró una solución en la Cumbre de Madrid
La Cumbre de Madrid (29 y 30 de Junio) y la Nueva Agenda de la OTAN
Junto a los 30 Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros, participaron en esta cita los representantes de Suecia y Finlandia, pero también y por primera vez representantes de Japón, Australia, Nueva Zelandia y, Corea del Sur. La presencia de estos países es simbólica y vincula de manera explícita dos escenarios que hasta ahora tenían desarrollos separados: los conflictos con Rusia y China y que podría entenderse también como una respuesta a la declaración conjunta de Putin y Xi Yinping con motivo de la inauguración de los últimos Juegos Olímpicos de Invierno.
Los cambios que se introdujeron son multidimensionales (territoriales, operativos, y de posicionamiento estratégico en el mundo). De forma inmediata, se acordó reforzar el flanco oriental (el actual despliegue de los ocho batallones de la Presencia Avanzada reforzada (eFP) pasarán de su composición actual con unos 900 efectivos a una formación tipo brigada con 3.000) y se crea un nuevo modelo de Fuerza de Respuesta Rápida que va a permitir desplegar 300.000 militares (frente a los 40.000 actuales) en plazos que van desde las 72 horas a un máximo de 15 días. Estas fuerzas requerirán de nuevo y mejor equipamiento lo que implicará nuevas partidas presupuestarias. Implica una reafirmación del compromiso de alcanzar la meta de 2% PIB concordada en 2014 para 19 países, aunque algunos países miembros como Gran Bretaña comprometieron metas de 2.5% del PIB. También se crearán nuevas brigadas destinadas a fortalecer el flanco oriental entre los países Bálticos y Rumania.
El Concepto Estratégico de Madrid —el cuarto desde el final de la Guerra Fría— responde a un nuevo orden mundial que se está configurando en torno a dos polos: el Occidental, liderado por la propia Alianza y la Unión Europea, y cuyo paradigma es la democracia y el tejido institucional y normativo que sustenta el orden internacional basado en reglas, y otro, el que representarían Rusia y China, ambos regímenes autocráticos, aun cuando se establece una clara diferencia: La Federación Rusa es y va a seguir siendo la principal amenaza para la seguridad de los países miembros[10].
La defensa aliada se plantea con una percepción de 360 grados y despeja dudas sobre la proyección geográfica de su cláusula de defensa mutua. “ Si bien la OTAN es una Alianza defensiva… nadie debería dudar de nuestra fuerza y determinación para defender cada pulgada del territorio aliado, preservar la soberanía y la integridad territorial de todos los aliados y prevalecer contra cualquier agresor “. Esta nueva redacción transciende el límite geográfico marcado por el Tratado de Washington en la denominada área noratlántica y, por primera vez, ofrece un clara cobertura de seguridad a zonas de interés específicamente español (Magreb) o Hawaii. También el documento hace por primera vez referencia a amenazas provenientes desde el sur (Sahel) y el Medio Oriente, como consecuencia de la inestabilidad en aquellas regiones.
En la declaración final hay (obviamente) referencias al compromiso de mantener el apoyo a Ucrania (para renovación de sus equipos militares, impulsar su entrenamiento para el manejo de armamento con estándares OTAN que permitan la interoperabilidad y fortalecer aún más sus instituciones de seguridad y defensa) y también temas políticamente correctos :La asociación estratégica OTAN-UE, fortalecimiento de los mecanismos de consulta en temas de interés común, como la movilidad militar, la resiliencia, el impacto del cambio climático en la seguridad, tecnologías emergentes, seguridad humana y (como no ) la Agenda de Mujeres, Paz y Seguridad.
En definitiva, la OTAN sale de la Cumbre de Madrid mucho mas fortalecida de lo que estaba, con más certezas en la seguridad colectiva y a sus países miembros con la convicción de que mantener capacidades disuasivas no es un lujo, sino una necesidad. En el 2002, Robert Kagan ironizó en un libro que se convirtió en un Best Seller: Los Americanos son de Marte, los Europeos son de Venus[11], dicho de otro modo, los europeos decidieron no gastar en defensa para gastar más en bienestar y solo tienen poder blando, lo cual los limita; los norteamericanos tienen poder duro, pero eso también condiciona sus opciones para actuar de manera eficiente en política internacional. Para los países europeos sigue existiendo un dilema básico y algunas tareas pendientes: El dilema es como disponer de un aparato militar eficiente que sea propio de la UE y no dependiente de las decisiones de USA en la OTAN. Los problemas son como hacer más eficiente su propio gasto militar. La UE en su conjunto gasta mucho mas que la Federación Rusa, pero tiene menos capacidad militar, Francia gasta más o menos lo mismo que Alemania en defensa, pero las capacidades francesas son mucho mayores. El otro gran problema es que hacer con Rusia sin desfallecer en el intento. Rusia seguirá estando allí y la gran pregunta es si la convivencia civilizada que predominó en los años de Gorbatshov y Jeltzin fue un momento que se puede recuperar o si fue solo un breve paréntesis en donde la naturaleza de las relaciones con Rusia están marcadas por un antagonismo radical del cual depende la existencia histórica de Rusia como una unidad civilizatoria (Eurasia) como sostiene Alexander Duguin. De por medio, la Guerra de Ucrania se ha transformado en una guerra de desgaste, incluso en el Donbas en una guerra de trincheras, sin evidencia alguna de posibles acuerdos en el horizonte. En Europa el invierno se acerca, sin caminantes blancos por cierto (Juego de Tronos), pero con costos crecientes para todos.
[1] https://www.europapress.es/internacional/noticia-putin-dice-expansion-otan-supone-amenaza-potencial-rusia-20191203161245.html. El presidente ruso realizó estas declaraciones en el marco de la cumbre de la OTAN que se celebró en diciembre del 2019 en Londres con motivo del 70º aniversario del nacimiento de la organización militar
[2] Paradojalmente , el creador de esa estrategia, que definió la política exterior de USA durante toda la Guerra Fría , George Kennan fue el primero en advertir tempranamente que la expansión de la OTAN hacia la Europa del Este no solo era innecesario , sino que era un error . Opinión muy discutible que se ha reflotado a propósito de la Guerra de Ucrania y que hemos examinado críticamente en otro artículo en este mismo medio . Vid. Ampliar la OTAN sería el error más fatídico de la política estadounidense en toda la era posterior a la guerra fría. Cabe esperar que tal decisión inflame las tendencias nacionalistas, antioccidentales y militaristas en la opinión rusa George F. Kennan. «A Fateful Error», New York Times, 5 de febrero de 1997http://www.ewinextgen.com/europe/2014/9/22/george-kennan-nato-and-russia-in-the-21st-century.
[3] https://www.nato.int/cps/en/natohq/declassified_139339.htm
[4] Las razones por las cuales la OTAN no se disolvió sino que se expandió tras la Guerra Fría requerirían de otro artículo , porque además no eran idénticas para todos los miembros. En algunos casos ( Polonia, los Estados Bálticos ) , la percepción de Rusia como amenaza era evidente y tenía razones históricas , pero en todos los casos operó un supuesto básico de la teoría de la interdependencia compleja : cooperar es racional, porque reduce costos , primero el de la incerteza, pero además los costos económicos y políticos de la disuasión ( N. del Autor)
[5] Entre los puntos relevantes del Comunicado de Bruselas se destacan : a) Rusia como amenaza (Ptos.9-15) . Incluye el respaldo a la integridad territorial de Ucrania, Georgia y Moldavia b) China como desafío : aumento de su capacidad militar y distancia respecto de valores occidentales c) Disuasión Nuclear y Defensa Antimisiles (40-44) (Subraya continuidad con la agenda de Lisboa) . Desarme, Control y no Proliferación Nuclear en conformidad a mandatos de la ONU . Referencias a Corea del Norte e Irán (45-52)
https://www.dsn.gob.es/es/actualidad/sala-prensa/29%C2%AA-cumbre-otan-%E2%80%93-11-12-julio-bruselas
[6] La desconfianza sobre el compromiso norteamericano con la seguridad europea estimulo obviamente la preocupación en Europa por fortalecer mecanismos propios (es decir, de la UE) de seguridad y cooperación militar, un tema respecto del cual los franceses históricamente han tenido mucha sensibilidad. Esto llevó a la creación de programas como PESCO con fondos adicionales para fortalecer el desarrollo de la cooperación europea en industrias de defensa para cumplir varias metas a) reducir la dependencia del mercado norteamericano y evitar que esos fondos fluyan hacia empresas de USA (que son las que dominan el mercado) b) reducir la multiplicidad de proyectos y productos nacionales europeos en materia de defensa que tiende a diluir los efectos del gasto . Sin embargo separar la participación de multinacionales en un mismo mercado no es tan simple y muchas empresas norteamericanas proveen o coparticipan con empresas europeas.https://www.pesco.europa.eu/
[7] Vid Mackinlay. A. La neutralidad de Suecia y Finlandia, semejanzas, diferencias y futuro . Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) (Abril 2020)
https://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-marco/2020/DIEEEM05_2020ALEMAC_SueciaFin.html
[8] Las dos naciones ingresaron en 1994 en el programa Partnership for Peace (Pfp) y en 1997, desde su creación, en el Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), además los ambos países han participado también en operaciones y ejercicios OTAN. Suecia en las misiones en Bosnia- Herzegovina, Kosovo, Afganistán y Libia, tomando parte en ejercicios como los Steadfast Juncture y Steadfast Jazz, en el área del Báltico, o los ya mencionados Iceland Air Meet 2014 y Trident Jucture 2015 y 2018 y BALTOPS 2019. Finalmente cabe señalar que la aproximación de ambos países a la Alianza Atlántica alcanzó su máxima cercanía cuando ambos, durante la cumbre de Cardiff, en septiembre de 2014 firmaron acuerdos de colaboración con la Alianza como nación anfitriona o Host Nation Support (HNS), estableciendo el marco para que las dos naciones proporcionen apoyo a fuerzas OTAN que puedan desplegar en su territorio. Ibidem
[9] Teivainen , T. La Guerra de Ucrania vista desde Finlandia en NUSO , Abril , 2022
https://nuso.org/articulo/ucrania-rusia-finlandia/
[10] … la Federación Rusa es la más significativa y directa amenaza para la seguridad de los aliados y la paz y estabilidad del área euroatlántica… de Pekín afirma que las maliciosas operaciones cibernéticas e híbridas de China y su retórica de confrontación y desinformación dañan la seguridad de la Alianza. Pero al mismo tiempo hay muchos más elementos a los que dar respuesta: el mundo sigue en peligro por el terrorismo internacional … en todas su formas y manifestaciones la amenaza asimétrica más directa para la seguridad de nuestros ciudadanos y para la paz y la prosperidad internacionales, señala el Concepto— y amenazas emergentes como las cibernéticas, espaciales, híbridas y asimétricas, la desinformación o el uso malicioso de nuevas tecnologías. El documento también introduce factores de riesgos, entre los que destaca el cambio climático, la dependencia energética o el uso de la coerción económica. Por primera vez, la Alianza advierte de que un ataque singular o una serie de ciberataques maliciosos podrían alcanzar un nivel suficiente para ser considerados un ataque armado a efectos de aplicar el Artículo 5 del Tratado de Washington. También afirma que podría homologarse a una agresión militar el uso coactivo de tácticas políticas, económicas, energéticas o de información. https://www.dsn.gob.es/es/actualidad/sala-prensa/resultados-cumbre-otan-madrid
[11] Kagan Robert : El Poder y la Debilidad Power and Weakness | Hoover Institution Power and Weakness
